Print artikel

Mere udviklede lande har mere udviklede former for korruption

Interview
02.12.15
Korruption er en stor udfordring, der på verdensplan frarøver hele befolkninger muligheden for et anstændigt liv. Og selv i Vesten er vi ved at få øjnene op for problematikken. ATLAS har besøgt International Anti-Corruption Academy i Østrig.

Korruptionen æder de statslige budgetter til gavn for en lille andel af befolkningen og kan gøre det til en dyr oplevelse for virksomheder at træde ind på et nyt marked. Og selvom mange stadig forbinder korruption med tykke brune kuverter, der skifter hænder i Afrika, er problematikken i løbet af de seneste 20 år for alvor blevet en international kamp.

En del af frontlinjen ligger femogtyve kilometer uden for Østrigs hovedstad, Wien. I en pompøs laksefarvet bygning – gammel sommerresidens for adskillige østrigske aristokrater – har International Anti-Corruption Academy (IACA) haft hovedsæde og uddannelsescenter siden starten i 2010. Den relativt nye organisation, der blev startet i et samarbejde mellem FN, EU, Interpol og Østrig, har 65 medlemslande fra seks kontinenter, der samarbejder på mellemstatsligt niveau.

»I en bred definition er korruption misbrug af overdraget magt til egen vinding. Det er ikke et juridisk begreb, for vi har endnu ikke én bindende definition, som gælder i alle lande. Men det er også en almen opfattelse blandt eksperter, at korruption ikke kun omhandler kriminalitet i forhold til loven,« siger Martin Kreutner.

Han er leder af IACA og en af den slags mænd, hvor et nydeligt jakkesæt ikke er nok til at skjule en fortid i militæret. De sidste fjorten år har han arbejdet med bekæmpelse af korruption. Først i Østrig, hvor han opbyggede den nationale antikorruptions myndighed, og senere som ekspert i utallige internationale sammenhænge: FN, OSCE, Europarådet og Verdensbanken.

– Kan korruptionen anskues som én ting? I nogle lande er det smørelse i hverdagen, andre steder få personer, der har mulighed for at score kassen, og så har vi set korruption som del af en dårlig kultur i eksempelvis FIFA.

»Jeg vil argumentere for, at der ikke er en eneste familie, virksomhed, organisation eller stat, der helt alvorligt mener, at korruption er en god ting. Det er et fællestræk, jeg oplever på alle min rejser. Det sagt, så findes der helt sikkert forskellige fænomener, som varierer i synlighed fra sted til sted. Og det, der opfattes som kritisk i ét land, vil ikke opfattes som kritisk i et andet. Men hvis vi holder os til definitionen af korruption som misbrug af overdraget magt til egen vinding, så der er en fællesnævner for alle fænomener fra Afghanistan til USA, fra Rusland til Nigeria.«

I de vestlige lande er det i højere grad korruption i toppen end i bunden. Og lidt simplificeret vil jeg sige, at mere udviklede lande har også mere udviklede former for korruption

– Men hvori ligger forskellen mellem de vestlige lande og andre regioner i hvilken form korruptionen tager?

»I de vestlige lande havde vi i lang tid den forestilling, at korruption var noget, der kun eksisterede i Den Tredje Verden. Jeg kan huske, at en minister fra et af de gamle vestlige demokratier engang sagde til mig: ’Der eksisterer ikke korruption i vores land, fordi det er forbudt ved lov’. Det er selvfølgelig en løgn. I de vestlige lande er det i højere grad korruption i toppen end i bunden. Og lidt simplificeret vil jeg sige, at mere udviklede lande har også mere udviklede former for korruption. Hvis du bliver stoppet af den gennemsnitlige politimand i Danmark, Østrig eller Tyskland er risikoen for, at du skal betale bestikkelse relativt lille, men desto dybere du kommer ind i finansieringen af partier eller forbindelserne mellem den politiske og økonomiske elite, desto mere mudret bliver billedet. Der eksisterer vestlige demokratier, hvor man bogstaveligt talt kan købe sig til en ambassadørpost, hvis man donerer til den vindende kampagne før et præsidentvalg.«

– Så vil du sige, at korruptionen i Vesten er mere usynlig for den brede befolkning?

»Det vil jeg sige, ja. Det er mere sofistikeret, når vi kigger på politisk indflydelse og alt det, som følger af lobbyisme – og forstå mig ret, jeg siger ikke, at lobbyisme pr. definition er ulovligt eller illegitimt, men der er et stort gråt område, der langsomt fader over i reelle ulovligheder.«

Kampen mod korruption er langvarig

Danmark er gang på gang blevet kåret til verdens mindst korrupte land af Transparency International. Og det skyldes en meget langvarig indsats. I The Question of How Denmark Got To Be Denmark konkluderer historiker Mette Frisk Jensen, at kampen mod korruption startede allerede i 1660, da kongen blev enevældig. Det skyldes, at kongen omstrukturerede den danske stat baseret på retsstatsprincippet for at kunne kontrollere sine embedsmænd. De følgende århundreder udviklede det sig til et system, der minder om det, vi har i dag: Meritbaseret ansættelse erstattede adelens medfødte privilegier, høje lønninger og pensioner sikrede offentligt ansattes loyalitet, og en stærk stat sikrede central kontrol af embedsværket landet over, så embedsmænd, der ikke fulgte loven, kunne retsforfølges. Det meste opfattes som en selvfølgelighed i dag, men det har taget utallige år at etablere systemet, og først i 1860 var korruptionen i Danmark kommet under kontrol.

»Enhver person, der siger, at han kan bekæmpe korruptionen i et land eller en organisation på en dag, en måned eller et år, vil jeg kalde naiv. For overordnet set eksisterer der ikke noget ’easy fix’, og vi må acceptere, at kampen mod korruption bliver en lang og sej anstrengelse. Jeg sammenligner den ofte med kampen for almene menneskerettigheder, der først blev accepteret efter lang tid. Uanset om man regner med den engelske Magna Carta i 1215, den franske revolution i 1789 eller Verdenserklæring om Menneskerettigheder efter Anden Verdenskrig som afsættet for en menneskerettighedsstandard, så har det taget mere end 70 år fra den sidste begivenhed for menneskerettighederne at blive mere eller mindre internationalt accepteret, som de er i dag. Kampen mod korruption kom først på den internationale agenda for 15-20 år siden, så uanset hvordan man anskuer problematikken, kommer det til at holde os beskæftiget i de næste mange år.«

 Det international Anti-korruption Akademis hovedkvarter i Østrig. Pressefoto
Det international Anti-korruption Akademis hovedkvarter i Østrig. Pressefoto

Ifølge Martin Kreutner har kampen mod korruption i lang tid fokuseret ensidigt på lovgivning og efterforskning af korruptionssager. Og det er én af de ting, som IACA er sat i verden for at ændre. Forebyggelse, uddannelse og internationalt samarbejde er vejen frem, og særligt uddannelsen af de fagfolk, der aktivt skal bekæmpe korruption over det meste af verden, er central. Martin Kreutner fremhæver stolt, at IACA er det første sted i verden, der udbyder en kandidatgrad i Anti-Corruption Studies. Udover en bachelorgrad kræver det tre års erfaring fra et relevant arbejde at blive optaget på studiet, der er målrettet ansatte i både den private og offentlige sektor, internationale organisationer og medierepræsentanter.

– Skal forandringen i forhold til korruption komme fra samfundets top eller fra bunden?

»Der findes ikke ét rigtig svar på det spørgsmål. I udgangspunktet er det selvfølgelig nødvendigt med en ændring fra toppen, men på den anden side kan gaden også tage over, hvis det ikke sker, og så opstår en revolutionær tilgang. Men i sidste instans kræver det, at alle er med; sker der ikke en ændring i toppen, er pålideligheden ikke særlig stor, mens manglende opmærksomhed på problemet i bunden betyder, at toppen kan gøre, hvad de har lyst til, uden at noget vil ændre sig. Så vi skal have begge ender med, selvom det skal komme fra toppen og ned, hvis vi skal gå den evolutionære vej.«

– Hvad er det vigtigste i uddannelsen af folk, der bekæmper korruption, i vestlige udviklede lande, hvis man sammenligner med mindre udviklede lande?

»Der er en række fællestræk – som god politisk styring og retssikkerhed. Men jeg tror, at de aktører, der bekæmper korruption i den udviklede verden, har rimelig godt styr på, hvad god regeringsførelse, demokrati og så videre går ud på. Derfor fokuserer jeg i højere grad på andre ting: Hvad er integritet og ansvarlighed, hvor troværdig er magtadskillelsen, og hvad er forskellen mellem legitimitet og legalitet? Forstået på den måde, at det, der lige akkurat er legalt, ikke nødvendigvis er legitimt i en social kontekst eller i kontekst af god regering førelse.«

Han henviser til den økonomiske krise. Direktørerne i mange af de hedgefonde, der bidrog væsentligt til krisen ved at spekulere i almindelige menneskers boliglån,  fik bonusser på milliarder af dollars om året. Legalt var det uden tvivl, selvom en del retssager har forsøgt at placere et ansvar. Det kan derimod diskuteres, hvorvidt det var legitimt. Det samme kan diskuteres i sagen, hvor Esben Lunde Larsen (V) lagde pres på Trafikstyrelsen for at godkende et vindmølleprojekt, der ville betyde en milliongevinst for hans bror og far. Ikke nødvendigvis ulovligt, men hellere ikke nødvendigvis legitimt.

»Den her distinktion er selvfølgelig alt for abstrakt for en indbygger i et udviklingsland, hvor det udelukkende handler om at overleve, få et ordentligt job og sikre de nødvendige ydelser fra staten. Så vi er nødt til at argumentere forskelligt. Over for den person handler det om at gøre opmærksom på, hvad han eller hun kan gøre for ikke at blive korrumperet eller udsat for korruption af politimanden, der stopper biler i trafikken, eller hos lægen. Det er jo ikke nær så relevant at fortælle til en dansker eller tysker.«

Fremtiden kan se lys ud

I september vedtog FN de nye globale mål, der skal realiseres inden 2030. Og korruption er med på listen: »Substantially reduce corruption and bribery in all their forms«, står der under punkt seksten. Det er ikke helt så bombastisk som »eradicate extreme poverty for all people everywhere«, men det er med. Og det er det vigtigste for Martin Kreutner, der selv holdte tale til FNs generalforsamling i New York, da målene skulle forhandles på plads og vedtages. Alligevel vil han ikke betegne sig selv som optimist.

»Jeg er realist. Der er intet alternativ til at fortsætte kampen mod korruption. Spørg en gennemsnitlig politimand, hvorfor hun bliver i jobbet, når der har eksisteret mord siden Kain og Abel. Hun vil formentlig erkende, at der også vil blive begået mord i fremtiden, men på trods af det vil hun stadig gøre sit job så godt som muligt. Og vi skal se det på samme måde. Da alternativet er ikke at gøre noget, er jeg glad for, at bekæmpelse af korruption er eksplicit nævnt som en del af et af målene for de næste femten år i FN-systemet. Det betyder, at intet land kan argumentere for, at det ikke er et vigtig emne, eller at det ikke er på den globale agenda. Kig på punkt fem i mål 16. Det er eksplicit nævnt. Det er på den globale agenda.«

Han understreger hurtigt, at FN er et overordnet forum. Og når 193 medlemslande skal nå til enighed, kan antallet af kompromisser være udvandende for indholdet. Korruptionen skal derfor anskues bredere end den formulering, som landende kunne nå til enighed om.

 »Vi skal ikke glemme, at de Globale Mål – som jeg også sagde i min tale i New York – ikke bliver realiseret, hvis ikke vi tager kampen mod korruption alvorligt. Hvert eneste af de konkrete mål er i fare for at blive voldsomt undermineret af korruption i sidste ende. Uanset om det drejer sig om at reducere fattigdom, redde vores miljø, bekæmpe kriminalitet eller et af de andre globale mål. Hvis vi ikke adresserer korruptionen, så risikerer vi at fejle.«

– Alle siger selvfølgelig, at de er imod korruption, men fornemmer du, at viljen virkelig er til stede? Du ved lige så vel, som jeg gør, at da du holdte talen i FN, var mange af tilhørerne i salen helt sikkert korrupte. De har taget i mod bestikkelse dagen før, to uger før eller tyve år før.

»Har alle i salen viljen til at reducere fattigdom, sikre ligestilling mellem kønnene eller beskytte menneskerettighederne? Svaret er sandsynligvis også nej. Du får aldrig alle med på din agenda, men ved at have dem ved bordet tvinger du dem til at konfrontere sig selv med emnet og tage debatten. Og så har du allerede taget første skridt. Derudover skal man ikke glemme, at vi i løbet af de seneste to årtier faktisk har vedtaget bindende internationale konventioner om korruption, så i det mindste er vi begyndt at bevæge os.«

– Når jeg siger vilje, tænker jeg også på, at i de lande, hvor korruptionen er et stort problem, er viljen til ændring i eliten og blandt landets ledere formentlig ikke stor – deres rigdom er jo kommet et sted fra. Men betyder det, at andre lande med en ekstrem grad af vilje til at ændre situationen skal lægge et pres for at ændre på tingenes tilstand. Skal de gøre mere? Eksempelvis sanktionere?

»Der er allerede et pres. Ikke igennem sanktioner, men igennem blød magt mellem ligeværdige stater. Der blev etableret en gensidig kontrol inden for OECD-landene i slutningen af 1990’erne, Europarådet har etableret GRECO (Group of States Against Corruption), der monitorer korruptionsbekæmpelsen i de enkelte lande, og – i tråd hermed – er også UNCAC, FNs konvention mod korruption,  internationalt bindende. Så ja, landene kontrollerer hinanden for at følge, hvorvidt implementeringen af de internationale bestemmelser forløber planmæssigt. Jeg har selv været med til de her bedømmelser som ekspert under blandt andre FN, GRECO og OECD, desuden har jeg repræsenteret mit eget land, når vores korruptionslovgivning blev gransket. Og tro mig, på basis af de her bedømmelser og reporter begynder politikerne at diskutere, debatten starter i civilsamfundet og skaber et pres. Så de har virkelig potentiallet til at ændre ting; gradvist men støt.«

International korruptionsdomstol

Martin Kreutner ligger tryk på den sidste sætning. Han tror virkelig på systemet. For nyligt blev Danmark endnu engang kritiseret af GRECO for lovgivningen om partistøtten, der for fjerde år i træk blev beskrevet som »globalt utilfredsstillende«. Således kan både giverens navn og beløbets størrelse uden større vanskeligheder skjules med de nuværende regler. Særligt Information har skrevet om det, men også så forskellige aviser som BT og Berlingske har gjort opmærksom på kritikken. Flere partier er da også parate til at ændre lovgivningen, og et partistøtteudvalg har endog udarbejdet konkrete forslag til ny lovgivning. Indtil videre har Venstre-regeringen dog afvist at støtte op om det. Den bløde magt virker til dels, men det kræver stadig national velvilje, hvis situationen skal ændres. Og det er noget, der diskuteres.

Det er altid komfortabelt, at læne sig tilbage og pege fingre af de andre. Men hvis vi kigger på tallene, taler vi om hundrede milliarder af euroer, der forsvinder hvert eneste år i Europa. Tænk på, hvad der kunne udrettes med de ressourcer i vores samfund?

»I nogle ekspertcirkler diskuteres det, om der kan etableres en international korruptionsdomstol med forbillede i den internationale straffedomstol i Haag. Jeg ser det ikke ske i den nærmeste fremtid, men det er én retning i debatten. Andre taler om muligheden for, at retsforfølge korruptionen som et brud på menneskerettighederne. Det er en interessant pointe, men jeg tror heller ikke, at det kommer til at ske indenfor den næste måned. Men det viser, at der er områder, hvor vi uddyber, udvider og bringer nye dimensioner ind kampen mod korruption.«

– Er der nogle trusler mod korruptions bekæmpelsen i Europa?

»Overordnet set er den største trussel, vi står overfor, at emnet ryger af den internationale dagsorden. For at sige det på en anden måde; vi skal sikre os, at det bliver på både den nationale og internationale agenda. Særligt i forbindelse med FNs globale mål. Den anden problemstilling, der særligt er en risiko i Europa, er, at vi falder tilbage i den position vi havde for få år siden, hvor emnet blev anset for at angå alle andre end os. For europæiske lande skal også bekymre sig om korruption.«

Sidste år udgav Europa-Kommissionen en rapport, der viste, at tre ud af fire borgere i EU anså korruptionen for udbredt i deres hjemland; over halvdelen mente, at den var steget i løbet af de sidste tre år. En fjerdel var personlig berørt af korruption, og en ud af otte siger, at de kender en, som har taget imod bestikkelse. Danmark ligger i bund i samtlige statistikker, men rapporten viser tydeligt, at problemet ikke kun eksisterer i den tredje verden.

– Er vi bange for at bekæmpe korruptionen i den vestlige verden, fordi det vil afsløre, hvor stort problemet er?

»Til en vis grad er vi stadig bange, fordi vi troede, at vi var immune. Men sådan er det med korruption; det følger et velkendt sociologisk mønster: Det er ikke mig, der er korrupt. Og hvis det heller ikke er dig, så må det være italienerne, grækerne eller cyprioterne. Allerbedst er det selvfølgelig, hvis det er afrikanerne eller asiaterne. Det er altid komfortabelt, at læne sig tilbage og pege fingre af de andre. Men hvis vi kigger på tallene, taler vi om hundrede milliarder af euroer, der forsvinder hvert eneste år i Europa. Tænk på, hvad der kunne udrettes med de ressourcer i vores samfund?«.