Print artikel

Er der behov for en ny velfærdskontrakt?

Artikel
16.05.16
Hvilken service bør den danske stat levere, og hvad skal danskere til gengæld give i modydelse for at ligningen går op? I et tid hvor den universelle velfærdsmodel er under pres er svaret på det spørgsmål måske et af velfærdsstatens vigtigste.

Den følger os fra vugge til grav, vi elsker at rose den, når vi er på ferie i udlandet, og en hvis venstresnoet amerikansk præsidentkandidat ser den som en forbilledlig måde at indrette samfundet på. Velfærdsstaten er en størrelse alle danskere har en mening om, en mening, der ofte baserer sig på dagspressens sporadiske pip om endnu en velfærdsforringelse. De færreste har dog spekuleret længere over de helt grundlæggende  principper for vores nuværende samfundsmodel, og tager den måske endda for givet. Den er dog ikke givet, og i stedet resultatet af mange generationers især socialdemokratisk indflydelse på dansk politik. Men foranlediget af nye problemstillinger i samfundet, pågår der i denne tid en mere grundlæggende debat om de bagvedliggende idéer for velfærdsstaten, der stiller spørgsmålstegn ved den universelle socialdemokratiske velfærdsmodel, som vi kender den fra lærebøgerne.

Som borger i Danmark har man en ret til velfærdsydelser, og man har pligt til at bidrage til fællesskabet over skattebilletten, hvis man er i stand til at arbejde. Det er den såkaldte velfærdskontrakt, der stort set siden den danske velfærdsstats grundlæggelse har været et bærende princip. Selvom de fleste er indforståede med, at et sådant bytteforhold i nogen grad er nødt til at eksistere for at opretholde velfærdsstaten, ophører enigheden, når spørgsmålet falder på, hvordan det ideelle bytteforhold bør se ud.

Udgangspunktet for diskussionen er problematisk, da samfundets vitale kontrakt er uskreven. Der findes ikke en stak papirer med en stiplet linje til sidst til underskrifter og en række nedfældede paradigmer, som henholdsvis borgeren og staten i tvivlstilfælde kan konsultere. Hvad der er den rimelige balance mellem den service staten leverer og borgerens indbetaling til gildet over skatten er i høj grad et politisk spørgsmål. Men at kontrakten, der i bund og grund er udgangspunktet for de fleste velfærdsdebatter, er et uklart begreb, kan gøre den politiske diskussion svær, da de stridende parter ikke er enige om hvad de diskuterer. Samtidig er det problematisk at udlægge en ny retning for samfundet, hvis det ikke engang er muligt at definere det nuværende udgangspunkt.

Du skal yde, hvis du kan

Definitionsproblemet er ikke kun et politikersymptom, for også blandt danske velfærdsforskere, hersker der ikke, som i de fleste andre videnskabelige sammenhænge, fuldstændig enighed om hvad, der ligger i begrebet velfærdskontrakt. Men det er trods alt muligt at komme en begrebsafklaring lidt nærmere.

Det basale princip, om at du skal bidrage med din arbejdskraft, hvis du er i stand til det, er i dag det helt grundlæggende element i den moderne variant at velfærdsstaten. Jørgen Goul Andersen, professor i Statskundskab på Aalborg Universitet ved Centre for Comparative Welfare Studies, fremhæver at netop den tankegang er en dyd ved den universelle velfærdsmodel, der er den Danmark og de andre nordiske lande bryster sig af at have.

 

Jeg har ikke spor i mod at diskriminere inden for velfærdsstaten. Diskrimination forstået på den måde, at danske statsborgere selvfølgelig skal have den universelle ydelse, de altid har haft adgang til. Det er derimod helt rimeligt, at udlændinge ikke bare kan få en de samme tilbud. De har jo ikke bidraget til systemet

 

»Tanken om at du skal yde for at nyde er i den universelle velfærdsstat ikke helt så udpræget, som i andre typer velfærdsmodeller. Modellen er jo netop universel og du får del ydelserne uagtet hvor meget du giver tilbage over skatten, men det er et helt grundlæggende princip om, at hvis du er arbejdsdygtig, så er det med at trække i arbejdstøjet og bidrage til fællesskabet», siger han.

Klaus Petersen, historiker og leder af Center for Velfærdsforskning på Syddansk Universitet giver sin kollega ret i den udlægning.

»I dag hersker der en stærk tro på, at hvis man kan bidrage, så skal man det. Det anses som det mest retfærdige,« siger han og fortsætter: »Men velfærdskontrakten og velfærdsstaten i al almindelighed er jo et forestillet fællesskab, der handler om risikodelingen i samfundet. Hvad der opfattes som mest fair ændrer sig jo hele tiden i takt med den politiske samtale også ændrer sig«.

Den velfærdsstat, vi har i dag, er langt mere omfattende end de første spæde statslige sociale bidrag, der blev indført i Danmark i 1890’erne. Inspireret af den sygesikring, der i 1883 blev introduceret af en bredskægget kansler syd for Kongeåen, etablerede Danmark til at starte med en mere eller mindre forsikringsbaseret velfærdsmodel. Ret hurtigt udviklede den bismarckske-model sig i norden til en mere universel velfærdsstat. Men stadig ikke med den grad af universalisme, som vi i dag kender.

»Selvom vi gik i retning af en universel model, var udmålingen af de sociale ydelser til borgerne i baseret på trang,« siger Klaus Petersen, »fra 1920’erne og frem til i dag tager den danske velfærdsstat syvmileskridt i retning universalisme«.

I starten var kravet om ydelse for modydelse ikke så prægnant som i dag, da det i højere grad handlede om, at tage sig af samfundets svageste, der vitterligt ikke kunne klare sig. Staten skulle sikre et eksistensminimum og altså overtage forsørgerrollen, hvis borgeren ikke selv evnede det. Men der var også en helt grundlæggende tanke om, at hvis man selv var i stand til at klare sig, så skulle man det.

I dag favner velfærdsstaten meget bredere end kun at være fokuseret på samfundets allersvageste, selvom det stadig er stor del af konceptet. Gøsta Esping-Andersen, sociolog på Universitat Pompeu Fabra i Barcelona, æresprofessor på Københavns Universitet og dansk velfærdsforsknings grand old man, udgav i 1990 bogen De tre velfærdsstatsregimer, hvori han karakteriserer velfærdsstaten som en model, der først og fremmest involverer en tildeling af sociale rettigheder til dets borgere.

Den universelle velfærdsmodel er under pres

Journalisten Göran Rosenberg skriver i en kommentar til Sveriges Radio 15. januar i år (også bragt i Information), at de skandinaviske borgere skal huske på, at den universelle skandinaviske velfærdsstat, som er er karakteriseret ved høje offentlige ydelser, både i form af overførselsindkomster og et generelt omfattende niveau af serviceydelser, har svært ved at overleve i en tid, hvor mange flygtninge og immigranter tager vejen fra konfliktplagede områder i særligt mellemøsten til de nordligere breddegrader. De nyankommende har mange af de samme rettigheder som danske, svenske eller norske borgere, så snart de rammer et af de respektive lande. Selv hvis de modtager de laveste overførselsindkomster, får de glæde af en bred palet af offentlige serviceydelser, såsom fri adgang til sundhedsvæsnet og uddannelsesinstitutioner.

Men de har ikke på samme måde bidraget til fællesskabet i gennem deres arbejdsliv. Det udfordrer den universelle velfærdsmodel, fordi den uskrevne velfærdskontrakt ikke bliver overholdt. Regnestykket kommer med andre ord i ubalance. Jævnfør Rosenberg må de nye realiteter afføde en nytænkning af velfærdsmodellen, hvor en ny og anderledes samfundskontrakt er nødt til at afløse den hidtidige. I hans optik er øvelsen at formulere et nyt og bedre bud på en samfundskontrakt, der tager højde for en ændret og mere global verden, uden at man ødelægger den høje grad af tillid i samfundet, der også er et særligt karaktertræk ved den skandinaviske udgave af velfærdsstaten. 

Jørgen Goul Andersen forklarer, at man i Danmark, efter ønske fra Dansk Folkeparti, allerede har forsøgt sig med den helt store lommeregner for at vurdere, hvordan velfærdsstaten kunne omkalfatres til ligne en mere angelsaksisk model. Det var udvalget med det det mundrette navn ’Udvalget om udlændiges ret til velfærdsydelser’, der fremlagde en rapport, der skulle afdække sådanne muligheder. Men trods gradvise reformer og tilpasninger af velfærdsydelserne blev resultatet ikke en større revolution af det samfund, vi kender, da projektet i 2011 blev skrinlagt.

En differentieret kontrakt skal sikre danskernes velfærd

Det stadig mere præsente spareparadigme i den danske offentlige sektor er altså endnu ikke blevet afløst af et fundamentalt nyt system. Men er der et behov for at håndhæve den uskrevne hårdere, som Rosenberg i Sveriges Radio giver udtryk for, eller bør vi redefinere det gamle princip?

Det oplagte førstevalg på det politiske spektrum til sådant et spørgsmål må åbenlyst være Dansk Folkeparti. Partiets næstformand Søren Espersen mener da også, at vi i langt højere grad bør omtænke vores system. I hans verden skal velfærdsstaten gøre forskel på de forskellige befolkningsgrupper i samfundet. Han så gerne et flerdelt system, hvor universalismen bibeholdes for danske statsborgere, mens udlændingen kan få lov at forsikre sig selv.

»Jeg har ikke spor i mod at diskriminere inden for velfærdsstaten. Diskrimination forstået på den måde, at danske statsborgere selvfølgelig skal have den universelle ydelse, de altid har haft adgang til. Det er derimod helt rimeligt, at udlændinge ikke bare kan få en de samme tilbud. De har jo ikke bidraget til systemet, og vi har altså ikke råd til at betale til og gud og hver mand,« siger han og uddyber »I princippet burde vi afskaffe samtlige velfærdsydelser for ikke-danske statsborgere. I stedet skal vi indføre et optjeningsprincip for immigranter, så dem der bliver og arbejder, kan forsikre sig selv«.

– Hvad med de danskere, der ikke kan arbejde? De bidrager jo ikke til gildet?

»Danske statsborgere skal have stadig have adgang til det universelle system, alene fordi de er danskere. Det er jo også helt naturligt. Se bare på de mange ældre danskere i Spanien. De har heller ikke samme rettigheder i Spanien som spanske statsborgere. Når de bliver syge kommer de hjem til Danmark for at blive behandlet. Og det mener jeg er det helt rigtige». 

Modellen holder, det er mængden af immigranter der er problemet

Arbejderdrengen og socialdemokraternes nyvalgte folketingsmedlem fra Amagerkredsen, Peter Hummelgaard Thomsen, mener ikke, at et flerdelt system er vejen frem.

»Vi har jo allerede en form for differentiering af systemet, hvor ikke alle ydelser er helt frit stillede. Men vi skal ikke gøre op med den generelle universalisme som princip,« fortæller han.

Han er enig i Rosenbergs analyse, om at stor immigration udfordrer den skandinaviske model, men løsningen er i hans optik ikke at ændre på den nuværende samfundskontrakt. I stedet handler det om at skulle kontrollere tilstrømningen af immigranter og forbedre integrationen på arbejdsmarkedet, så flere er i stand til at opfylde kontrakten.

»Jeg synes, det ville være synd at ændre fundamentalt på den klassiske danske socialdemokratiske velfærdsstat. Men vi skal også vedkende os de reelle problemer, vi står over for. Vi kan ikke, som Sverige har gjort det, bare åbne op for alle, men sørge for kun at tage så mange ind, som samfundet kan klare. Ellers ender vi med de samme gigantiske tømmermænd, som Sverige har lige nu«.

 

Derimod har vi et system, hvor alle partout har en masse rettigheder, men hvor der kun er et meget svagt krav om modydelser. Og det holder ikke i min verden

 

I den liberale ende af det danske politiske spektrum er fortællingen, om et samfund, hvor alle bidrager, og hvor kun de allersvageste får lov at trække veksler på systemet, skudt langt over målet.

»Vi har slet ikke et princip om, at hver og en skal yde for at kunne nyde i Danmark,« siger Joachim B. Olsen fra Liberal Alliance. »Derimod har vi et system, hvor alle partout har en masse rettigheder, men hvor der kun er et meget svagt krav om modydelser. Og det holder ikke i min verden.«

Han ser, modsat Espersen (DF) og Thomsen (S) ikke flygtninge- og immigrationsproblemet, som sagens kerne. I stedet er det bare endnu et symptom på, at vores nuværende samfundsmodel ikke holder.

»Modellen er ikke gearet til den moderne verden, vi lever i. På kernevelfærdsområder, som eksempelvis uddannelsessystemet, forbedrer kvaliteten sig slet ikke så hurtigt, som markedet udvikler sig, fordi det er offentligt styret og ikke markedsbaseret. På et andre kerneområder, såsom sundhedsområdet, ser du, at privatdrevne, men offentligt betalte tilbud er meget mere effektive. Det er sjovt, at man i Danmark er så forhippede på, at det offentlige skal levere borgerservicen, frem for at lade private virksomheder leverer varen og lade det offentlige betale.«

Kontraktens fremtid

Om der kommer den ændring, som Rosenberg efterspørger, afhænger, som ved alle andre politiske debatter, om halvfems mandater i Folketinget kan nå til enighed om, hvad det nuværende problem er, og hvordan det bør løses. Med Klaus Petersens ord »kan man jo teoretisk forestille sig de fleste scenarier, men velfærdsstaten har historisk set vist sig at være en ret så sejlivet konstruktion, der ikke lige sådan er til at ændre«.

 

Den nuværende situation er selvfølgelig en udfordring, og jeg vil nødigt forklejne problemerne med tilstrømningen af mennesker og den lavere grad af arbejdsfrekvens blandt immigranter, men vi er også nødt til at have proportionerne i orden. Velfærdstaten kan sagtens klare den nuværende tilstrømning af mennesker

 

Og der er en mening med den danske velfærdsstats sejlivethed, hvis man spørger Jørgen Goul Andersen.

»Vores nuværende samfundsmodel har vist sig gedigen igennem mange år og sikret en høj levestandard for borgerne i samfundet. I stedet for at snakke om at afvikle, bør vi hellere udvikle den«.

Derudover mener han, at Rosenberg og hans kommentatorkolleger, samt politikere, der har en udpræget kriseretorik, bør slå koldt vand i blodet, og ikke overdrive deres økonomiske skræmmebilleder.

»Den nuværende situation er selvfølgelig en udfordring, og jeg vil nødigt forklejne problemerne med tilstrømningen af mennesker og den lavere grad af arbejdsfrekvens blandt immigranter, men vi er også nødt til at have proportionerne i orden. Velfærdstaten kan sagtens klare den nuværende tilstrømning af mennesker«, siger han.

Det er dog i hans optik et helt legitimt politisk standpunkt at ville lave en omfattende ændring af velfærdsmodellen. Derimod er det forkert, som mange toneangivende politikere og kommentatorer påstår, at sådan en ændring er nødvendig med henvisning til økonomien. 

»Velfærdsstaten kan godt klare det nuværende pres. Også uden at vi ændrer særligt meget på modellen,« forklarer Goul Andersen, »men antallet af nytilkomne betyder naturligvis noget, i hvert fald hvis de ikke kommer i job. Derfor bør fokus ligge på, hvor mange mennesker der kommer til landet, men også på, hvor mange der kommer i job. Endelig skal man også huske omkostningen ved at få komplicerede, bureaukratiske og uigennemskuelige systemer. Vore nuværende systemer er enkle.«

Her ligger Goul Andersen således på linje med den socialdemokratiske analyse af problematikken. 

– Hvordan forholder du dig til det flerdelte system, som DF taler om, eller en mere privatbaseret udgave, som LA måske drømmer om?

»Det er i orden at ville derhen rent politisk, men det er altså ikke en nødvendighed. Det er lidt som at male fanden på væggen og undskylde det med et økonomisk rationale. Med brug af en lommeregner kan enhver hurtigt overbevise sig om, at dén diskussion er kommet helt ud af proportioner. Vi har et udmærket system, der stadigvæk kan holde for, og vi behøver ikke ændre det så markant, som nogle politikere ligger op til med baggrund i nødvendighedens politik. I min optil bør vi beholde den unikke nordiske velfærdsmodel, vi har og i stedet tilpasse den til at klare de nye problemer, der opstår«.

De hellige køer

Hvilke områder af velfærdsstaten, der reformeres, afhænger mest af, hvor de politiske vinde blæser, og hvordan mediedækningen af det givne område er, men i bund og grund findes der ikke mange områder, der ikke  kan ændres.

»Der eksisterer faktisk ikke så mange hellige køer i dansk velfærdspolitik. De nordiske lande har været frontløbere med ændringer. Selv efterlønnen faldt uden de store sværdslag. Det er langtfra umuligt at overbevise befolkningen om forringelser, specielt når der er krise – eller hvis man overbevise folk om fremtidige problemer,  forklarer Goul Andersen.

 

Populært sagt kan man sige, at det er lettere at forringe ydelserne for de dårligst stillede, og sværere at forringe ydelserne for almindelige gennemsnitsborgere. Det er de mange, og de har ressourcer til at mobilisere modstand.  De allersvageste derimod er en meget mindre gruppe - de er ressourcesvage og har sjældent gennemslagskraft. Derudover har den generelle befolkning svært ved at identificere sig med landets mest udsatte

 

Men det er generelt lettere at komme igennem med en ændring, der forringer velfærdsydelserne for de borgere, resten af befolkningen har svært ved at identificere sig med. Goul Andersen siger:

»Populært sagt kan man sige, at det er lettere at forringe ydelserne for de dårligst stillede, og sværere at forringe ydelserne for almindelige gennemsnitsborgere. Det er de mange, og de har ressourcer til at mobilisere modstand.  De allersvageste derimod er en meget mindre gruppe – de er ressourcesvage og har sjældent gennemslagskraft. Derudover har den generelle befolkning svært ved at identificere sig med landets mest udsatte. Når deres ydelser derfor spares, så har befolkningen ikke rigtigt noget forhold til hvad det betyder. Når man derimod skærer i arbejdsløshedsunderstøttelsen på den ene eller den anden måde, så opstår der lettere en modstand. For alle har en ven, kollega eller et familiemedlem, der har prøvet af været arbejdsløs. Og kommer vi til sundhedsvæsenet og andre serviceydelser, er der både ressourcestærke borgere og offentligt ansatte til at kæmpe imod.«

Hvor langt velfærdsstaten kan reformeres, uden at vi taler om en decideret samfundsomvæltning forbliver endnu uafklaret. Men at vi nu står overfor et mindre socialdemokratisk præget politisk landskab, kan vise sig, at være en gunstig faktor for en markant anderledes samfundsmodel end den vi i dag kender.